Główna bariera rozwoju?▫ 10 min czytania

W tegorocznym badaniu dotyczącym barier prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, przeprowadzonym przez Maison & Partners na zlecenie Związku Przedsiębiorców i Pracodawców, przedstawicielom sektora małych i średnich przedsiębiorstw zadano pytanie brzmiące: „Jakie Pan(i/a) zdaniem są największe przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce?”. Najwięcej, bo aż 76% badanych, wskazało na niestabilność prawa jako jedną z głównych barier. Zaś 18% uznało ową niestabilność za największy problem w prowadzeniu działalności, co stanowiło drugi wynik, po kosztach pracy, na które wskazało 32% badanych.¹

O wielkim znaczeniu stabilnych reguł prawnych była już mowa w 4 odcinku podręcznika „Wolna przedsiębiorczość”.² Stabilne prawo zmniejsza niepewność, pozwala na długoterminowe planowanie, a co za tym idzie, zachęca do większych inwestycji. Większe inwestycje z kolei to bardziej efektywna produkcja, tańsze produkty dzięki ich zwiększonej podaży a także często większa ilość miejsc pracy co wpływa pozytywnie na poziom płac. Jednym słowem, stabilne prawo sprzyja wzrostowi poziomu życia.

Mimo to, żyjemy w czasach, gdy prawo jest bardzo zmienne i powstaje wiele nowych przepisów. Według raportu „Barometr stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce”³ autorstwa firmy Grant Thorton, w 2017 roku przedsiębiorca czy obywatel, który chciałby mieć pewność, że jest na bieżąco ze zmianami w prawie, musiałby przeczytać 27 118 stron maszynopisu nowych aktów prawnych najwyższej rangi (ustaw i rozporządzeń), czyli 108 stron ustaw i rozporządzeń każdego dnia roboczego. W raporcie szacuje się, że zajęłoby mu to 3h 37 minut dziennie, a nawet wtedy nie będzie miał pewności, że „poznał zmiany w prawie, ponieważ powinien dodatkowo osadzić te zmiany przepisów w całym kontekście prawnym.”⁴

Warto również zaznaczyć, że gdyby ów obywatel chciał przeczytać wprowadzone w zeszłym roku akty prawne wraz z odniesieniami do innych aktów prawnych w nich zawartych, czyli właśnie osadzić to w kontekście prawnym, zajęłoby mu to 62 lata bez przerw na jedzenie i sen. I mimo, że w 2017 roku „produkcja” prawa była o 15% niższa niż w poprzedzającym go, rekordowym roku, to według autorów raportu jest to jeden z najwyższych wyników od 1918 roku.⁵

Czy tak musi być? W odpowiedzi na to pytanie pomaga Bruno Leoni, włoski profesor prawa i autor książki “Wolność i Prawo”. Swoją analizę rozpoczyna od spojrzenia na system prawny w starożytnej Grecji i starożytnym Rzymie. Informuje, że pewność prawa w koncepcji greckiej była pewnością prawa pisanego.⁶ Oznacza to, że prawo uważano za pewne, ponieważ było precyzyjnie wyrażone w formie pisemnej, co odróżniało je od “arbitralnych nakazów tyranów”.⁷

Tak rozumianą pewność prawa mamy również dziś. Prawo jest pewne w tym sensie, że mamy je precyzyjnie zapisane w ustawach, a każdy człowiek może się z taką ustawą zapoznać. Jednak, jak informuje Leoni, Grecy stanęli przed podobnym do naszego problemem ze stabilnością prawa. Proces stanowienia prawa, szczególnie w demokracji ateńskiej, gdzie każdy pełnoprawny obywatel mógł zgłosić projekt ustawy, doprowadził do sytuacji, w której prawo co prawda było pewne w sensie precyzyjnego zapisu , ale żaden obywatel nie mógł mieć pewności, że obowiązujące dziś prawo, będzie obowiązywać jutro, ani tego, czy to co dziś jest dozwolone, jutro nie zostanie zakazane. Ateńczycy dostrzegli ten problem i w końcu V w. p.n.e ateński polityk Teisamenos przeprowadził reformę ustroju, polegającą na tym, iż projekty ustaw proponowane przez obywateli były badane przez komisję sędziów, zwaną nomothetai, która miała za zadanie bronić “starych praw” przed propozycjami zmian. Oprócz tego, wnioskodawca ponosił odpowiedzialność za negatywne skutki prawa przez niego zaproponowanego, jeśli zostało ono przegłosowane przez Zgromadzenie. Jeśli wykazano, że proponowane przez niego prawo ma poważne wady lub jest sprzeczne z innymi obowiązującymi wciąż, lecz starszymi prawami, to mógł on być z tego tytułu osądzony, a karą mogła być nawet śmierć, choć zwykle kończyło się karą grzywny.⁸

Z całą pewnością jest tu do wyciągnięcia lekcja z historii. Grecy, którzy wolność polityczną rozumieli w sposób zbliżony do klasycznych liberałów⁹, doszli do wniosku, że owa wolność nie będzie osiągnięta wyłącznie poprzez precyzyjnie zapisane, ale mogące się w każdej chwili zmienić, przepisy prawa, lecz że potrzebna jest także długoterminowa stabilność tych przepisów. Wszak czym różni się zmienność woli tyrana od zmienności woli ludu, który codziennie zastępuje jedno “pewne” prawo, drugim, równie “pewnym”. Pewność prawa w rozumieniu Greków jest bowiem pewnością krótkoterminową.

Inaczej rozumiano pewność prawa w starożytnym Rzymie. Jak informuje Leoni:

“Prawdopodobnie tak przywykliśmy do myślenia o rzymskim systemie prawnym w kategoriach Corpus Iuris Justyniana, tzn. w kategoriach kodeksu pisanego, że nie zdajemy sobie sprawy jak prawo rzymskie rzeczywiście działało. Duża część przepisów prawa rzymskiego nie powstała w wyniku procesu legislacyjnego. Rzymskie prawo prywatne, które Rzymianie zwali ius civile, pozostawało praktycznie niezależne od ustawodawców przez większość długiej historii Republiki Rzymskiej i Cesarstwa Rzymskiego. Wybitni uczeni, np. nieżyjący już włoscy profesorowie Rotondi i Vincenzo Arangio-Ruiz oraz angielski prawnik W.W. (William Warwick – przyp. red.) Buckland, wielokrotnie wskazywali, że fundamentalnych pojęć ogólnego wzorca prawa rzymskiego trzeba szukać w prawie cywilnym, zbiorze zasad stopniowo ewoluujących i udoskonalanych przez jurysprudencję w ciągu wielu stuleci, bez ingerencji ze strony ciała ustawodawczego”.¹⁰

Oczywiście w Rzymie istniała legislacja, jednak dotyczyła ona głównie działania urzędników państwowych. Profesor Leoni przytacza słowa Bucklanda, w których mówi on o tym, że z kilkuset leges (czyli ustaw), które się zachowały, tylko około 40 miało znaczenie w prawie prywatnym. Obywatele rzymscy w razie sporu, rzadko odwoływali się do ustawy. Nie mieli pewnego prawa w rozumieniu greckim.¹¹

Jednak z racji tego, jak wyglądał proces tworzenia się, lub należałoby powiedzieć, odkrywania prawa w Rzymie, mogli planować swoje działania o wiele dalej w przyszłość niż Grecy. A zatem rzymskie rozumienie pewności prawa jest związane z jego długookresową stabilnością.

Leoni informuje, że „Rzymski prawnik był kimś w rodzaju naukowca: przedmiotem jego badań były rozwiązania dla spraw, które obywatele przedkładali mu do zbadania, podobnie jak dziś przemysłowcy mogą występować do fizyka lub inżyniera o zbadanie procesów produkcyjnych. Dlatego też rzymskie prawo prywatne było czymś, co można omawiać lub odkrywać, a nie dekretować – było częścią wspólnego dziedzictwa wszystkich rzymskich obywateli. Nikt nie uchwalał tego prawa; nikt nie mógł go zmienić aktem swojej woli osobistej. Nie oznaczało to niezmienności, ale z pewnością znaczyło, że nikt nie szedł do łóżka snując plany na podstawie obecnego przepisu, a następnego ranka budził się, żeby się dowiedzieć, że przepis został uchylony przez legislacyjną nowinkę”.¹²

Jak wspomnieliśmy, w Rzymie istniała legislacja, jednak warto zwrócić uwagę na kolejną ważną kwestię. Nie utożsamiano prawa z legislacją. Profesor Leoni, powołując się na Cycerona, mówi o tym, że każdy projekt ustawy od czasów starożytnych musiał zawierać klauzulę o brzmieniu: „Jeśli jest w tym projekcie, o którego zatwierdzenie was proszę, cokolwiek co nie jest legalne, wasza aprobata będzie uznana za niebyłą”. To oznacza, że ustawa nie była prawem, lecz mogła być z nim zgodna lub sprzeczna.¹³

Leoni określa tę ideę legalności jako „uderzająco podobną” do angielskich „rządów prawa”, a następnie dodaje:
„Zgodnie z angielską zasadą rządów prawa, która jest ściśle związana z historią prawa zwyczajowego, przepisy nie są rezultatem aktów arbitralnej woli konkretnych ludzi. Są przedmiotem bezstronnego badania przez sądy wymiaru sprawiedliwości, podobnie jak rzymskie przepisy były przedmiotem bezstronnego badania przez rzymskich prawników, którym jakaś strona przedkładała swoją sprawę”.¹⁴

Trzeba tu jednak zaznaczyć, że we współczesnej Anglii prawo również jest coraz bardziej utożsamiane z legislacją, co Leoni wyraża następująco: „Rewolucja zachodzi w Anglii na drodze stopniowego znoszenia prawa kraju (lex terrae) przez prawo statutowe (ustawowe) i przekształcania rządów prawa w coś, co zaczyna coraz bardziej przypominać kontynentalne état de droit, zbiory przepisów, które są pewne tylko dlatego, że są pisane, i ogólne, nie dlatego, że wyrażają powszechne przekonanie obywateli, lecz dlatego że zostały zadekretowane przez garstkę ustawodawców”.¹⁵

Tym tendencjom przeciwstawiali się angielscy prawnicy np. Sir Matthew Hale, który podkreślał rolę „czerpania wiedzy przez studia i lektury o tym, jakie były wyroki, postanowienia, rozstrzygnięcia i interpretacje w dawniejszych czasach” jako sposób na zachowanie „pewności prawa i jego tożsamości”. Chodziło mu o pewność długoterminową.¹⁶

Podobnie jak Hayek w ekonomii, tak Sir Matthew Hale przestrzegał przed zgubną pychą rozumu w prawie, gdy mówił:
„(…) wolę prawo, które udatnie rządziło królestwem przez czterysta lub pięćset lat, niż ryzykować szczęściem i pokojem królestwa, wprowadzając jakąś własną nową teorię”.¹⁷

Zatem podsumowując, pewność prawa była rozumiana na dwa sposoby. Pewność krótkoterminowa jako precyzyjny zapis w formie pisemnej oraz pewność długoterminowa jako możliwość długofalowego planowania swych działań bez obaw o nagłe zmiany w prawie. Możemy zakładać, że przedsiębiorcom mówiącym o niestabilności prawa, chodzi o jego pewność w tym drugim znaczeniu. Jak widać, istniały cieszące się wielką estymą systemy prawne takie jak rzymski i angielski, które charakteryzowały się długoterminową pewnością. Zatem na postawione wcześniej pytanie: „czy tak musi być?” odpowiedzią jest: nie, nie musi, ponieważ istnieje sensowna i sprawdzona w praktyce alternatywa.